关于裁量基准的效力问题，传统理论认为，裁量基准不具有外部效力，不需法律授权以及不需公告。
同行评审制度一旦建立，制度对接的问题也就凸显出来。上述保障行政机关和行政行为正当性的价值，从另一个角度来看，实际上体现了对行政运作方式提出的限制和要求。
规制活动中，政策性的裁量评价与科学事实不可避免地交织在一起，对法治以及行政机关的正当性提出了挑战。所提供的论理极不具说服力，而不能归诸于观点的不同或是行政机关的专业性时，[94]行政机关的决定会被认定为专断和反复无常。[21]农业部这些事后的补救举动不免让人产生雾里看花的感觉。规划审批机关对环境影响报告书结论以及审查意见不予采纳的，应当逐项就不予采纳的理由作出书面说明，并存档备查。[43]就拿艾滋病防控来说，国家疾病防控中心通过将艾滋病感染率，放进全国人口中，并依照性别、年龄、职业、地区等划分，来辨别艾滋病风险的分布范围。
[5]合肥市重点工程建设管理局也认可施工方的说法，认定这次坍塌是施工方事先就安排好的破坏性试验。[86]同时，管理与预算办公室将同行评审的覆盖范围限定在那些会造成清晰和显著影响的科学信息或者评价，例如当科学信息或者评价所产生的影响，相当于或者超过5亿美元时，或者具有开创先例的效果，或者涉及重大跨行政机构事宜时，行政机关需要采取最为严格的同行评审。因为只有有了清楚的法律依据，行政机关才会意识到它们行为中的问题。
合议庭内的三位主审法官并未附和副院长的意见，而是说明这是副院长的意见，我们没有意见。相反，在较发达地区，对地方党政而言，不受拘束的行政权力已不是那样紧要，而行政法在缓和社会矛盾方面变得日益有效。但是法庭之内的进展，必须结合法庭之外发生的情况一起理解。他们中有的人出版书籍，有人在重要的法学期刊上发表文章。
[9]三、影响司法创新的因素法院要求行政机关负责人出庭应诉、发布司法建议等手段，已被证明能够有效约束行政机关的行为，那么法院和行政机关的互动是如何阐释司法创新的呢？如前所述，T市的司法创新取决于很多因素，其中包括党委的支持和行政机关的配合。据报道，T市下辖的某县每年拆迁面积达数万平方米，安置居民数千户，但近几年来从未发生过相关的大规模诉讼。
[5]在另一起案件中，银监会在收到司法建议后，更是专门派遣相关人员前往法院咨询什么是合法的行为。[13]See Cai Yongshun，Civil Resistance and Rule of Law in China：The Defense of HomeownersRights，in E. Peery and M. Goldman，eds.，Grassroots Political Reform in Contemporary China，Cambridge，MA：Harvard University Press，2007，p.193.[14]这起案件的审理法官告诉我，这一决定并没有什么原因，近十年来这种现象只出现了一次。[3]至于向谁发出这些建议，法院再一次借助于更强力的政治角色来提高司法建议的影响力。还有一些证据支持这种判断。
其败诉的原因包括了认定事实不清、证据不足、适用法律错误、正当程序、超越职权到行政不作为等。[21]See Marc Galanter，Why the‘HavesCome out Ahead：Speculations on the Limits of Legal Change，Law Society Review，Vol.9（1974），pp.95-126.[22]参见T市中级人民法院：《推行行政机关负责人行政诉讼出庭应诉制度的经验》，载《T市审判》2009年第2期。这就意味着它不仅仅是告诉行政机关做什么，还要帮助它们解决问题。事实上，除了在《行政诉讼法》中没有法律依据的政治和公民权利的纠纷之外，T市中级人民法院关于行政诉讼的创新，几乎涵盖了公共行政的所有重要方面：城市建设、劳动和社会保障、资源和公共安全。
[19]相反，如果是针对公安机关这样强大的行政机关的诉讼，相较于起诉其他部门，原告的胜诉率是最低的。当地干部为发展经济需要更多的土地和灵活性，并且，由于纠纷的实质常常是资源的分配问题，法院也不是一个能提供有效解决方案的单位。
法官创造性地挖掘出了《劳动法》的立法意图，考虑了判决的社会认同情况（以下简称工伤案）。{2}Cai Yongshun，Civil Resistance and Rule of Law in China：The Defense of Homeowners Rights，in E.Peery and M.Goldman，eds.，Grassroots Political Reform in Contemporary China，Cambridge，MA：Harvard University Press，2007.{3}T.Ginsburg and A.Chen，eds.，Administrative Law and Governance in Asia，New York：Routledge，2009.{4}Zhang Xuehua，Leonard Ortolano，and Lü Zhongmei，Agency Empowerment through the Administrative Litigation Law：Court Enforcement of Pollution Levies in Hubei Province，China，The China Quarterly，Vol.202，（June 2010）. 进入专题： 司法创新 行政诉讼 。
地方党政的首要任务已经转移，并且行政诉讼的功能为法院与政府部门的权力竞争提供了更多的制衡力量。在司法建议中，法院总是明确地指出哪些行政行为是不合法的，其法律依据是什么。有了市委的支持和法庭外的举措，法院可以在法庭内做得更多。而这些并非因为法院取得了独立。[9]参见杜萌：《政府发文将出庭率纳入考核逼官出庭，法院千余件司法建议促官出庭》，载《法制日报》，2007年9月19日。法官的专业素养和不同行政机关的权力，也会决定法院采取何种司法创新举措以及这些改革的效果。
中国人民大学法学院胡锦光教授向我提供了另一份证据。其二，在强制拆迁之前，养猪场的主人没有获得机会为自己申诉。
在这种背景下，能够缓解社会矛盾的行政诉讼就有可能获得支持，司法创新就能有更多空间，依法行政就会迅速发展。以中国为例，杜明（Michael W.Dowdle）认为，由于众多因素的差异，如不同的中央政策措施、地方的抵制，各地的司法化进程就注定不同。
或者用刘法官和鞠法官更委婉的话说：依法治国的战略迫使司法进行制度创新。那些拥有强大政治能量的政府部门能够抵御来自法院的压力，而较弱的部门则不得不屈从。
作为与社会稳定联系最紧密的部门之一，它们改善了相关的程序并增加了决策过程的透明度。在行政诉讼的语境下，法院与政府关系的动态发展表明，法院在将国家法律转化为地方法治实践过程中的角色并非总是消极和微不足道的。[23]See Zhang Xuehua，Leonard Ortolano，and Lü Zhongmei，Agency Empowerment through the Administrative Litigation Law：Court Enforcement of Pollution Levies in Hubei Province，China，The China Quarterly，Vol.202 （June 2010），pp.307-326.[24]刘跃南、鞠晓雄：《超越理论争议和现行法律制度局限的实践》，载《中国高等教育》2005年第Z3期。举例而言，在那起工伤案中，法院可以简单地依据《道路交通安全法》对非机动车的定义，来驳回原告的诉求。
例如，虽然早在1987年，就有行政机关负责人出庭参与行政诉讼，但是这种做法的制度化和常态化直到十多年以后才出现。因此有些学者认为，司法建议不过是反映了法院的窘境和能力的不足。
[23]这从另一方面为如下观点提供了证据支撑：在这一进程中，行政机关的行为不可避免地被合法化了。没有强制性规定要求那些被建议的部门给出回应。
这种缓慢的进展也可以在一些地区看到，个别党委书记对法治和依法行政缺乏兴趣，因为他们不希望那些执行其命令的政府官员们受到法院的阻碍。本案的一个争议焦点是，镇政府的行动和丈夫的损伤之间是否有因果联系。
然而法院扩展了因果链条的解释，做出了对政府不利的判决。[17]参见He Haibo，The Dawn of the Due Process Principle in China，Colum.J.Asian L.，Vol.22 （2008），pp.57-118。当地方官员在行政诉讼中的表现被纳入干部考核时，法院和地方官员都在依法行政中发现了政治机会。加之得到发展和工业化的经济带来的社会财富，发达地区的政府和机关拥有更多的资源来解决纠纷。
所以，依法行政的发展就很缓慢。[20]被告的权力和资源无疑是影响判决结果的重要因素。
法院的论证是，相较于对民事责任的要求，政府在行使公权力时，需要更谨慎并承担更多的责任。（二）经济发展与产业结构的变化经济发展和工业化的水平，很大程度上决定了社会矛盾的性质和地方政府解决纠纷的经济能力。
[19]SeeThomas Kellogg，Courageous Explorers：Education Litigation and Judicial Innovation in China，Harv.Hum.Rts.J.，Vol.20（2007），p.142.[20]参见高绪文：《1991-2003年全国公安行政复议、行政诉讼统计分析》，载周汉华：《行政复议司法化》，北京大学出版社2004年版。Thomas Kellogg，Courageous Explorers：Education Litigation and Judicial Innovation in China，Harv.Hum.Rts.J.，Vol.20 （2007），p.57.[8]参见T市中级人民法院：《推行行政机关负责人行政诉讼出庭应诉制度的经验》，载《T市审判》2009年第2期。
